Z racji licznych doniesień prasowych o wielu palących, a do tej pory niezrealizowanych inwestycjach infrastrukturalnych, wszyscy zdajemy sobie sprawę, że sytuacja finansowa samorządów w Polsce nie jest najlepsza. Nie każdy jednak wie, że od początku 2014 roku obowiązuje tzw. indywidualny wskaźnik zadłużenia gmin związany z art. 243 ustawy o finansach publicznych, który jeszcze bardziej ograniczy (i tak obecnie niewielkie) możliwości zaciągania zobowiązań przez jednostki samorządu terytorialnego. Argument o braku środków w budżecie Warszawy jest stałym punktem każdej dyskusji o odbudowie pałacu Saskiego i jest powtarzany zresztą niemal z automatu względem każdej inwestycji, co do realizacji której nie ma woli politycznej. Abstrahując od kwestii historycznych, że pieniądze na odbudowę były już przewidziane w stołecznym budżecie sprzed kilku lat, należy postawić pytanie czy rzeczywiście obecna sytuacja finansowa Warszawy uniemożliwia jakąkolwiek formę realizacji odbudowy pałacu? Otóż istnieją sprawdzone rozwiązania i jedno z nich – obligacje przychodowe – warto przybliżyć.

Czym są obligacje przychodowe?

Do zakreślenia podstaw prawnych proponowanego rozwiązania należy stwierdzić, że obligacje (ogółem) są papierami wartościowymi, które zawierają zobowiązanie emitenta do spełnienia świadczenia, zwykle o charakterze pieniężnym, na rzecz ich właściciela – obligatariusza. Taka konstrukcja przypomina nieco pożyczkę, a odpowiednikiem emitenta jest biorący pożyczkę, podczas gdy obligatariusz występuje w roli dającego pożyczkę (finansującego). Szczególnym rodzajem takich obligacji jest obligacja przychodowa, której istotą jest pozyskanie w drodze emisji środków na realizację przedsięwzięcia o charakterze inwestycyjnym (związanym z użytecznością publiczną), a następnie spłatę zobowiązań względem obligatariuszy z wyodrębnionego przychodu, który ten projekt ma przynosić. Również odpowiedzialność emitenta zostaje ograniczona wyłącznie do majątku oraz przychodów realizowanego przedsięwzięcia lub innego przez niego wskazanego. Taka konstrukcja została przeszczepiona do polskiego ustawodawstwa ze Stanów Zjednoczonych, gdzie wartość emisji tzw. revenue bonds stanowi ok. 60% rynku obligacji komunalnych szacowanego na ponad 2 bln USD.

Zalety proponowanego modelu finansowania

Struktura finansowania odbudowy pałacu Saskiego ze środków pozyskanych na ten cel z emisji obligacji przychodowych miałaby dla miasta Warszawy kilka zalet. Zdecydowanie najważniejszą z nich jest sam charakter instrumentu, który umożliwia samorządowi pozyskanie finansowania tzw. pozabilansowego (ang. off-balance-sheet financing), gdzie brak jest konieczności gwarantowania spłaty obligacji przychodowych przez budżet jednostek samorządu terytorialnego, przez co zobowiązania podmiotu organizującego emisję (gdyby była to spółka komunalna) nie obciążają samorządu i nie wliczają się do ustawowych limitów zadłużenia. Zresztą nawet w przypadku, gdy emitentem miałoby być miasto, ustawa o obligacjach mówi wprost, że świadczeń należnych w wykonaniu zobowiązań wynikających z tych obligacji nie uwzględnia się przy ustalaniu ograniczeń zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa (we wspomnianej już) ustawie o finansach publicznych. Podsumowując, pozyskane w ten sposób finansowanie pozostanie neutralne względem możliwości zadłużania się Warszawy w przyszłości, jako że nie wpłynie na tzw. indywidualny wskaźnik zadłużenia tego samorządu.

Drugim argumentem jest koszt finansowania, który w przypadku obligacji przychodowych może być niższy niż przy zastosowaniu pozostałych form zaciągania długu. Instrument ten nie wymaga bowiem ustanawiania dodatkowych zabezpieczeń dla obligatariuszy, jako że przepisy prawa uprzywilejowują ich względem majątku oraz przychodu z realizowanego przedsięwzięcia lub innego, które wskaże emitent. Środki te będą wyłączone spod egzekucji, a w przypadku otwarcia postępowania upadłościowego lub likwidacyjnego (w przypadku spółek komunalnych) obligacje te staną się natychmiast wymagalne. Odpadnięcie kosztów ustanowienia i utrzymywania zabezpieczeń, uprzywilejowanie w postępowaniu upadłościowym obligatariusza oraz pewność wypłacalności samorządu, jeśli to on jest emitentem, sprawia, że koszt finansowania może być niższy niż przy emisji analogicznych obligacji zwykłych lub zaciągnięcia kredytu albo pożyczki.

Kolejną niewątpliwą zaletą są względy wizerunkowe. Obligacje przychodowe są instrumentem ciekawym, dość jeszcze pionierskim, który budzi zainteresowanie na rynku i ma znaczenie marketingowe. Analizując dotychczasową praktykę emisji tych papierów należy zauważyć, że we wszystkich dotychczasowych emisjach rolę gwaranta emisji (czyli podmiotu, który gwarantuje dojście emisji do skutku poprzez zobowiązanie do nabycia określonej liczby lub wszystkich obligacji) pełniły banki. Oprócz względów finansowych, omówionych powyżej, udział banku (a szczególnie banku polskiego – państwowego lub komercyjnego) będzie dla niego bardzo atrakcyjne wizerunkowo jako działalność związana z udziałem w zachowaniu dziedzictwa narodowego i współudział w tworzeniu istotnych inwestycji, o których niewątpliwie będzie mówiło się w mediach pozytywnie (z uwagi na uwarunkowania historyczne), dużo (biorąc pod uwagę istotne dla urbanistyki Warszawy położenie dawnego pałacu Saskiego) i na długie lata.

Obligacje przychodowe dla pałacu Saskiego

Jaka jest zatem nasza propozycja wykorzystania tego instrumentu przez Warszawę? Emitentem tych papierów w tym wypadku może być spółka komunalna w formie spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością albo samo miasto stołeczne Warszawa. Naszym „przedsięwzięciem” będzie odbudowa pałacu Saskiego na placu Piłsudskiego. Przychodem zaś – środki pozyskane z wynajmu powierzchni biurowej w pałacu, w jego części od strony ul. Królewskiej lub wręcz udostępnienia całego pałacu na cel np. funkcjonowania muzeum lub inny. Gdybyśmy zaś planowali umieścić w nowoodbudowanym pałacu choć część rozsianych po całej stolicy wydziałów urzędu miasta to jako przychód (dość znaczny – należy podkreślić) moglibyśmy przyjąć dochody z wynajmu dotychczas zajmowanych powierzchni biurowych w innych miejscach, które wtedy stałyby się miastu zbędne. Natomiast w przypadku, gdyby projekt realizowała spółka komunalna, która nie mogłaby wykazać odpowiedniego źródła przychodu – dla jego wyodrębnienia wystarczyłoby zawarcie pomiędzy tą spółką oraz miastem tzw. umowy powierzenia (wykonawczej) wykonywania zadania własnego gminy oraz ew. umowy wsparcia. Na podstawie tych umów miasto poleciłoby swojemu podmiotowi wewnętrznemu (spółce komunalnej, której jest 100% właścicielem) wykonywanie zadania własnego miasta z zakresu (w zależności od przeznaczenia późniejszego wykorzystania pałacu) np. kultury lub utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych na podstawie ustawy o samorządzie gminnym. Za wykonywanie tych zadań spółka otrzymywałaby od miasta określone wynagrodzenie w postaci rekompensaty i środki te wpływałyby następnie na rachunek przychodów przedsięwzięcia, który zabezpieczałby spłatę zobowiązań względem obligatariuszy.

Rezultatem zastosowania zaproponowanej struktury jest zaciągnięcie przez miasto / spółkę komunalną długu, który (paradoksalnie – z racji ustawowego uprzywilejowania) nie ograniczy zdolności kredytowej samorządu, a spłata tego długu nastąpi z przychodu, który generować będzie zrealizowane przedsięwzięcie lub inna wyodrębniona inwestycja (gdyby to pierwsze źródło miało okazać się niewystarczające). Zaciągnięcie finansowania pozostałoby zatem obojętne dla budżetu miasta Warszawy. Wręcz przeciwnie – pozyskane środki umożliwią odbudowę pałacu Saskiego, którego wykorzystanie może przyczynić się do oszczędności w budżecie z uwagi na zaoszczędzenie corocznie wydawanych kwot za najem lub utrzymanie powierzchni, które zajmowane są przez warszawskie urzędy. Realizacja tego donośnego historycznie projektu powinna wiązać się z udziałem również innych dużych polskich podmiotów z sektora instytucji finansowych, a jego odbudowa z pewnością na długi czas nie pozwoli zapomnieć o osobach i przedsiębiorcach, które przyczyniły się do realizacji tego projektu.

Mariusz Banaś

19 lipca 2014